2025年8月21日 來源：金融司
政府和社會資本合作（PPP）發展十余年來，各地運用PPP模式在交通運輸、市政工程、片區開發、生態環保、水利建設等領域實施了一大批項目，持續改善公共服務供給，推動基礎設施現代化，在穩增長、調結構、惠民生等方面發揮了積極作用。為進一步規范PPP存量項目建設和運營，提升項目運行質量和效益，持續提升公共服務供給水平，推動經濟社會平穩健康發展，財政部會同有關部門研究起草了《關于規范政府和社會資本合作存量項目建設和運營的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），報國務院同意后以國務院辦公廳名義轉發各地方、各部門貫徹實施。近日，財政部有關負責人就《指導意見》有關問題回答了記者的提問。
一、我國很多基礎設施和公共服務領域項目采用了PPP模式，各地存量項目建設和運營狀況很受關注。請問《指導意見》出臺的背景是什么？
當前階段，我國經濟結構調整從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉。加力支持PPP存量項目順暢建設、高效運營，是盤活存量資源、以存量帶動增量、為經濟發展注入新動力的必然要求。制訂《指導意見》并推動公開出臺，主要出于三方面考慮：
一是中央有要求。黨中央、國務院高度重視政府和社會資本合作工作。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出，建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制，健全政府投資有效帶動社會投資體制機制。中央經濟工作會議要求，加強財政與金融的配合，以政府投資有效帶動社會投資；統籌好做優增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率。出臺關于規范PPP存量項目建設和運營的指導性文件，是貫徹落實黨中央和國務院決策部署的具體舉措。
二是民生有需要。各地運用PPP模式加快推進基礎設施建設，擴大公共服務供給，建設了污水處理廠、垃圾發電廠、高速公路、地鐵線路、水利灌溉、城市供水等項目，著力保障群眾生產生活，不斷提高人民生活品質。出臺《指導意見》，有利于加力保障存量項目建設運營，推動提高公共服務供給質效，進一步服務保障和改善民生。
三是各方有期盼。財政部多次多批分赴項目現場調研，多次召開省、市、縣三級多方座談會，已累計覆蓋東、中、西部PPP存量項目體量較大的省份，系統總結梳理基層實踐經驗，密切跟蹤各地工作進展，并將各地好的經驗做法寫入《指導意見》。政府方、金融機構、社會資本方均表示，希望公開出臺一份管總的指導性文件，進一步明確政策預期、回應各方關切，加力支持各方同題共答，齊心協力支持PPP存量項目順暢實施。
二、PPP存量項目量大面廣，我們也了解到，雖然各地項目具體情況千差萬別，但遵循的工作原則是共性的。請問《指導意見》作為國家層面的指導性文件，提出了哪些推進PPP存量項目順暢運行的方向性要求？
按照PPP系統性改革要求，地方政府特別是省級政府要切實扛起主體責任，及時采取針對性措施，積極統籌各方資源，組織轄內各有關方面真抓實干，支持PPP存量項目穩健運行。具體可概括為“四個堅持”：
一是堅持系統推進。PPP存量項目涉及多領域多主體，時間周期跨度較長，建設運營狀況與經濟社會發展高度相關。《指導意見》要求地方政府堅持系統觀念，將PPP存量項目建設運營納入當地經濟社會發展大局統籌推進，統籌做好新上政府投資項目和PPP存量項目的銜接，進一步提升經濟社會發展的系統性、協調性。
二是堅持分類施策。相關部門和單位要在本級政府領導下，逐一研究項目實施階段、行業領域、回報機制等關鍵要素，具體項目具體分析，分類施策、有序推進。要綜合運用財政、信貸等資源和工具，多措并舉、精準發力，有效保障轄內PPP存量項目規范建設運營。
三是堅持降本增效。《指導意見》提出，鼓勵政府方、社會資本方、金融機構等參與方平等溝通、互惠讓利，科學調整項目實施內容、合作期限、融資利率、收益指標等要素，加強項目管理，降低運行成本，深挖運營潛力，提升項目產出質效，服務經濟平穩運行。
四是堅持強化保障。要求項目各參與方秉持契約精神，依法履約，合力推進項目實施。要求政府方、社會資本方及時足額繳納項目資本金，社會資本方保質保量完工運營，政府方按績效付費。要求金融機構按照市場化、法治化原則，客觀評估，積極支持在建項目合理融資。
三、我們注意到，大部分PPP存量項目已進入運營期，項目各參與方對這份指導性文件翹首以盼。請問在支持已運營項目平穩運行方面，《指導意見》提出了哪些要求？
目前，約七成PPP存量項目已經進入運營期，其運營情況直接關系公共服務供給質量和效率。為支持已運營項目平穩運行，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續，《指導意見》重點提出了如下要求：
一是要堅持按合同辦事。合同是針對具體項目管總、管長久的根本依據，相關方責權利均在合同中明確。PPP存量項目均已簽訂合同，“有合同依合同”是存量項目順利實施的基礎和保障。
二是強調及時按效付費。要求地方政府將支出按規定納入預算管理，按績效評價結果及時付費，不得拖延竣工時間、延遲績效評價。經認定涉及拖欠企業賬款的，應按照國家有關規定及時妥善解決。要求社會資本方按合同約定，提供符合相關質量和標準要求的公共服務。
三是強調降本增效、節約優先。要求各地結合實際，開源節流。一方面，推動項目瘦身健體，減少不必要的建設內容，節約后期運營成本，并合理調整投資回報率、資金折現率等收益指標，適當延長合作期限。另一方面，切實提高項目效益，要求社會資本方創新運營模式、引入先進技術、改進管理手段，提高項目運營專業化水平。
四是鼓勵金融機構優化融資結構。2015至2018年是各地實施PPP項目的高峰期，也恰恰是融資利率比較高的時期。當前市場利率水平下，存量項目貸款存在合理降息、展期空間，宜秉持實事求是原則，鼓勵金融機構與社會資本方積極磋商，采取調整還款計劃、降息、展期、置換等方式，支持優化項目融資結構。
五是要求加強項目運營監管。行業主管部門落實監管責任，指導項目實施機構嚴格開展績效監控和績效評價，加強結果應用并與政府付費掛鉤，激勵社會資本方提高公共服務產出質效，適時開展中期評估。對有收費的項目，既要加強收入管理，也要挖掘潛在價值。對可以收費但暫未收費的項目，可在充分論證后按程序實施，合理拓寬收入渠道。
六是要求規范做好項目移交。要求行業主管部門、項目實施機構對項目建設運營情況進行驗收。強調由項目實施機構及時接管，做好資產評估、登記入賬和后續管理工作，項目合作期滿后不再作為PPP存量項目管理。
四、對于仍處于建設期的PPP存量項目，《指導意見》提出了哪些方面要求？
對于已開工并形成實物工作量的在建項目，重點是保障其順利建成完工，及時發揮前期投入效益。為此，《指導意見》提出針對性要求：
一是排好優先順序。根據當地經濟社會發展需要、項目性質和財力狀況，優先實施具有一定收益的項目；其他項目按照輕重緩急合理排序，穩妥有序梯次推進。對于直至2024年底前還沒有開工的項目，原則上不再采取PPP存量項目模式實施；確有必要開工的，可采取其他模式實施。
二是加快建設進度。要進一步論證項目建設內容、壓縮實施規模、優化建設標準、調整配套內容，減少不必要的建設成本，原則上不得超出已核定概算總投資。對接近完工收尾的項目，要抓緊推進建設、及時驗收決算、及早投入運營。
三是保障融資需求。要求金融機構客觀評估，積極支持在建項目融資。對已簽訂貸款協議的項目依法履約，及時發放貸款；對未簽訂貸款協議的項目充分盡職調查，合理確定貸款規模、利率、期限、抵質押品等信貸條件。同時，金融機構要優化信貸審批流程，不得無故終止叫停，不得要求地方政府或相關部門出具承諾類或證明類文件。
五、如何理解《指導意見》提出的“綜合運用各類資源和政策工具”？
PPP存量項目分為完全政府付費項目、可行性缺口補助項目、使用者付費項目三類，其中完全政府付費項目和可行性缺口補助項目需政府補貼。推動存量項目順暢運行，既需要因地制宜具體項目具體分析，也需要各地秉持系統觀念，統籌各方資金資源，多措并舉加力保障。
一是足額安排預算并嚴格執行。PPP存量項目中政府支出責任應納入預算管理，要按照預算管理程序，將政府承擔的項目建設成本和運營補貼納入預算管理，嚴格執行支出計劃，不得挪用、擅自改變本應用于PPP存量項目支出的預算資金用途。
二是用好地方政府債券工具。對符合條件的在建項目，地方政府可統籌運用專項債券、一般債券等資金，用于PPP存量項目建設成本中的政府支出。對已建成運營項目，地方政府可按要求安排使用相關地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設成本問題，推動PPP存量項目持續運營。
三是整合相關資金資源渠道。在充分利用預算和債券工具的同時，地方政府要統籌運用中央轉移支付、地方自有資金，合理用于存量項目建設成本和運營補貼。PPP存量項目涉及具體行業領域，行業主管部門要充分發揮作用、用好相關資金，有力保障各行業領域存量項目平穩實施。此外，《指導意見》還提出“將PPP存量項目納入今后相關增量政策中統籌考慮”等方面要求。
六、PPP存量項目涉及各參與方和利益群體，如何推動《指導意見》更好落地實施？
PPP存量項目建設和運營涉及多部門、多環節、多主體，需要地方政府發揮牽頭抓總作用，組織轄內相關部門、社會資本方、金融機構加強協同，形成政府統籌、部門協同、各司其職、齊抓共管的工作格局。
一是地方政府擔起主體責任。地方政府特別是省級政府落實主體責任、屬地責任，因地制宜建立完善績效評價、中期評估等管理制度，并組織做好實施。各地區采取切實措施規范項目建設運營，保障各方合法權益。同時，做好政策宣傳解讀，及時回應有關方面關切。
二是行業主管部門落實監管責任。加強對項目單位指導、協調、監督，制定績效指標體系、行業技術標準、公共產品或服務技術規范，加強公用事業、公共服務質量監管。做好建設用地規劃許可、環境影響評價、建筑工程開工許可、項目投資變更審批等工作。加強對實施機構指導，規范中介機構行為。
三是財政部門加強預算和債務管理。按照預算管理程序，將政府承擔的項目建設成本和運營補貼納入預算管理。強化地方政府債務管理，地方政府通過發行政府債券籌集建設資金的，舉債不得突破法定限額。
四是金融管理部門強化金融政策協調。加強對金融機構業務指導，支持引導金融機構依法合規開展PPP存量項目信貸業務并合理優化融資結構，積極支持保障PPP存量項目合理融資需求。
五是項目實施機構做好項目管理。做好竣工驗收、績效評價、信息共享、項目公司監管等工作，支持各參與方獲取信息，重大調整變更及時主動告知相關方。對在建項目，結合竣工驗收或資產驗收，加強項目資產監督管理；對已運營項目，加強資產登記、使用、處置、清查、產權保護等監督管理。
